A política externa, durante os dois mandatos do governo Lula, tendeu à busca pela diversificação das parcerias internacionais, principalmente com a cooperação com países em desenvolvimento. Nesse período, as mudanças dessa política chamaram a atenção da mídia, que figurava o Brasil numa tentativa de se mostrar uma figura de liderança na América Latina e de se tornar mais autônomo. No entanto, para o pesquisador Otávio Macedo Viegas, do Instituto de Relações Internacionais (IRI/USP), as mudanças ocorridas foram apenas de ajuste e de programa, portanto não muito grandes em relação aos períodos anteriores, como o governo de FHC.

Em sua dissertação de mestrado, Viegas buscou analisar a política externa durante os dois mandatos do governo Lula. Para isso, ele seguiu o método de análise de Charles Hermann, importante autor das relações internacionais. Na visão de Hermann, há, pelo menos, quatro graus possíveis de mudança em política externa. No primeiro são as mudanças menores, de ajuste. No segundo, estão as mudanças de programa, também não muito fortes. Já no terceiro e quarto níveis, ocorrem alterações drásticas de paradigma, sendo respectivamente mudanças de objetivo e de orientação internacional do país.

Para a análise do primeiro mandato, Viegas utilizou a pesquisa de dois autores, Viccevoni e Cepaluni, seguidores do mesmo método, para os quais teriam ocorrido apenas mudanças de ajuste e programa na política externa brasileira. Acrescentando na análise o segundo mandato, apesar de ter encontrado mudanças mais fortes, o pesquisador também afirma que “não houve mudanças drásticas em relação à política que o Fernando Henrique Cardoso vinha seguindo para a política externa”.

No entanto, as diferenças, apesar de não radicais, são perceptíveis e apontadas pela pesquisa. No governo de Fernando Henrique, a principal preocupação da política externa era ter uma credibilidade maior em junto aos países desenvolvidos. É o que alguns autores chamam de autonomia pela participação. “Durante o governo, FHC valorizava muito a participação em regimes internacionais, buscando influenciar a formulação de normas internacionais a favor dos interesses brasileiros”.

Já no governo de Lula teria imperado a autonomia pela diversificação, na qual foi priorizada a autonomia em relação aos países desenvolvidos. Foi visível nesse período que o Brasil passou a buscar uma diversificação das parcerias internacionais, focando mais nos países em desenvolvimento. Essa postura foi mais acentuada no segundo mandato por também ter sido influenciada pela crise econômica de 2008, 2009.

Há diversos exemplos da atuação brasileira nesse sentido. Em 2003, o Brasil liderou a criação do G20. Essa tendência se reforçou com a crise. “Buscando contrabalancear os efeitos negativos, o Brasil tentou reforçar coalizões com países em desenvolvimento e adotou uma postura mais agressiva de buscar reformas de organismos de governância econômica global”. Além disso, o Brasil liderou a criação do Conselho Sul Americano de Defesa, da Unasul, e continuou buscando um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU.

Para Viegas, Lula foi um importante ator na busca dos países em desenvolvimento por liderança e nas mudanças da política externa brasileira. Isso porque, entre os principais agentes de mudança, figura a ação do líder.

Como herança da mudança de postura, o Brasil teve este ano um representante eleito para a diretoria geral da OMC, Roberto Azevedo. “Isso pode indicar um protagonismo maior do Brasil na arena internacional, que talvez possa levar a uma aceitação maior da liderança brasileira na América do Sul”.