O modelo de distribuição do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) para municípios, que acontece por meio do critério de valor adicionado fiscal, resulta na acentuação da desigualdade entre municípios, já que leva em consideração a quantidade de mercadorias que entra em cada cidade, e não a quantidade de pessoas que lá residem. Pesquisa realizada na Faculdade de Direito por Fábio Roberto Corrêa Castilho propõe que critérios da distribuição sejam feitos com base principalmente no número de habitantes.

Os 25 % do ICMS destinados aos municípios seguem o critério de valor adicionado, que estabelece um índice da movimentação econômica de cada município pelo cálculo da diferença entre a saída e entrada de mercadorias - quanto maior a oferta de mercadorias e serviços, maior será o índice. Atividades relacionadas a petróleo, mineração, agropecuária e energia elétrica são consideradas produção do município, apesar de representarem atividade nacional, e trazem aumento significativo do repasse do ICMS ao município em que se encontram.

O pesquisador afirma que o modelo, além de ter imprecisões em seus cálculos, não é eficiente. A forma como se dá a distribuição do repasse não se justifica, segundo ele. A verba do ICMS passada aos municípios tem destino principalmente à saúde e educação básica, e não deve depender da atividade econômica e, sim, da quantidade de habitantes. Castilho ressalta que a manutenção da saúde e educação é essencial e as necessidades da população de uma cidade têm que ser supridas. "De alguma forma o município vai ter que arcar com esses custos, e isso não depende da movimentação econômica", afirma Castilho.

A proposta do pesquisador é de que o repasse do imposto arrecadado deixe de seguir o critério de valor adicionado, e passe a funcionar por uma lógica de valor per capita. O repasse, segundo ele, deveria considerar os gastos necessários do município.

Entre os defeitos do modelo vigente do repasse, está o fato de que, quando maior alíquota é passada a municípios ricos, a destinação da verba, que “sobra”, é feita de maneira irresponsável, e não cumpre com o seu objetivo. Isso acontece, ainda, em detrimento dos outros municípios, a que sobram menores porcentagens.

Castilho cita episódios da administração irresponsável da verba pública nos municípios que recebem alto repasse. Paulínia, cidade do interior de São Paulo é exemplo disso. A cidade que abriga a maior refinaria de petróleo da Petrobrás e concentra a distribuição de boa parte do produto no País, desde 2013 já passou por oito trocas de prefeito e uma sucessão de escândalos de corrupção e fraude de eleições com o uso do dinheiro público. A condição dos sistemas de saúde e ensino público, enquanto isso, continua precária, mesmo com alta disponibilidade de verbas.

O pesquisador sugere mudanças no próprio critério de valor adicionado. Entre elas, é proposto que não haja a computação do valor adicionado vindo de atividades de extração, refino e distribuição de petróleo, mineração e distribuição de energia elétrica, já que elas pouco têm a ver com a economia municipal. A ideia é presente no Projeto de Lei 181/2014 colocado em discussão no ano passado, que teve votação adiada.

Em um contexto que se mantenha o valor adicionado como critério, Castilho sugere também a redução da sua influência na configuração da distribuição do ICMS, como já aconteceu anteriormente. O critério já foi responsável por 100 % da repartição do ICMS para municípios, hoje, determina 75 % - os outros 25 % são determinados por decisão dos estados.

O estabelecimento de pisos e tetos per capita de repasse é igualmente discutido em sua tese. A medida incorporaria um valor mínimo e máximo por habitante a ser respeitado no repasse da verba às cidades.