São Paulo (AUN - USP) - O professor Sérgio Praça, pesquisador da Universidade Federal do ABC (UFABC) e do Centro de Política e Economia do Setor Público da Fundação Getúlio Vargas (Cepesp-FGV), apresentou nessa sexta-feira, 28 de outubro, sua pesquisa sobre o processo de aprendizagem de políticas com base nas leis orçamentárias brasileiras. A apresentação foi promovida pelo Núcleo de Estudos Comparados e Internacionais (Neci) da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP (FFLCH-USP).

A pesquisa procura relações entre as leis orçamentárias do Brasil e a execução de políticas públicas para observar a existência de um processo chamado policy learning. Esse processo se dá quando o resultado da execução de uma política acarreta modificações nas políticas futuras. Dois exemplos dados pelo pesquisador são os casos de corrupção e as emendas constitucionais, que provocam mudanças na legislação a partir de falhas ou inadequações encontradas nos projetos originais.

A análise da legislação orçamentária constituiu o processo mais importante para a identificação dessas relações e a pesquisa de Praça dá especial atenção às Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs), editadas anualmente e que permitem uma avaliação das mudanças ao longo do tempo. “O conteúdo da legislação determina os processos de criação de políticas. A burocracia, por exemplo, influi diretamente sobre a execução de políticas públicas”, explica o pesquisador.

A legislação orçamentária do Brasil é composta por três deliberações principais reguladas pela Lei 4.320/64: o plano plurianual (PPA), que estabelece os objetivos orçamentários do governo para períodos de quatro anos, a Lei Orçamentária Anual (LOA), que discrimina receitas e despesas públicas determinadas pela política econômica e financeira do governo, e a Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO), também anual, que orienta a elaboração dos orçamentos fiscais, de seguro social e investimentos. Outra regulamentação importante é a Lei da Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, que controla os gastos de estados e municípios do País.

Para realizar as análises da legislação orçamentária, Praça partiu de uma classificação que divide as leis em três categorias: genéricas, detalhadas e rígidas e detalhadas e flexíveis. As leis genéricas permitem uma influência maior do processo burocrático sobre sua execução e um exemplo é a Lei 4.320/64, que apenas dispõe regras gerais para as finanças públicas brasileiras. As leis detalhadas e rígidas delimitam as possibilidades de execução das políticas públicas e constrangem a influência da burocracia. Um exemplo é a legislação trabalhista. Já as leis detalhadas e flexíveis criam um ambiente favorável à proposição de mudanças na legislação, à sua frequente adaptação. Um exemplo é a LDO, que traz adaptações em suas reedições anuais.

Devido à Lei Geral de Finanças Públicas datar de 1964 e não tratar de detalhes importantes, as LDOs cumprem papéis que deveriam ser atribuições de uma Lei Complementar de Finanças Públicas, como a definição da porcentagem do orçamento a ser remanejado sem passar pelo Legislativo e das regras para a revisão do salário mínimo. “O Brasil é criticado por ser muito difícil uma mudança institucional. Elas tendem a ocorrer de modo incremental, as legislações vão sendo emendadas”, explica Praça. A Lei 4.320, que define as regras gerais de finanças públicas do país vige há 48 anos e a Constituição Federal de 1988 prevê a implantação de uma Lei Complementar, que até hoje não foi aprovada.

Com base na classificação das leis por rigidez e detalhamento e da análise das leis orçamentárias brasileiras, Praça observou que a ocorrência de policy learning se dá predominantemente em casos de legislação detalhada e flexível. No caso específico da regulamentação orçamentária brasileira, esse processo ocorre principalmente através das LDOs, que, ao serem revisadas frequentemente, permitem a incorporação de mudanças necessárias à legislação e à definição das políticas orçamentárias. “As LDOs sofrem um processo de ‘conversão’, em que o comportamento da lei difere em tempos diferentes de análise”, explica o pesquisador.